民間組織“洋奶”斷流考驗本土資源對接

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過一個多月奔波,四川省儀隴縣鄉村發展協會(下稱發展協會)的40多名工作人員與志願者,於2012年春節後完成瞭對當地“準孤兒”的普查,以便為他們爭取補貼,提供救助。儀隴縣是四川盆地東北部秦巴山區老牌貧困縣。所謂“準孤兒”都是農民工的非婚生子女,出生後即被父母遺棄在農村老傢。祖輩無力照顧,一些孩子失學在傢,甚至溫飽難解。但就在此時,發展協會自身的生存也難以維持。這傢成立於1995年的鄉村扶貧民間組織,目前資金即將斷流。最主要的資助來自國際機構,但去年來已逐步撤出。加之前一年小額信貸項目大幅虧損,發展協會的“準孤兒”項目已無力繼續。發展協會會長高向軍曾向中華少年兒童慈善救助基金會(下稱兒慈會)申請項目經費,卻未成功。“我也不知道該向哪兒去爭取經費瞭。”高向軍告訴財新記者。和發展協會面臨同樣危機的公益組織,在秦巴地區並非一傢。2012年春節前夕,高向軍組織秦巴山區七傢面臨國際機構撤資的公益組織齊商對策,其至今情況並未好轉。其中,南部縣鄉村發展協會已在2011年初將專職員工全部辭退;宣漢海福奶牛協會的兩名專職工作人員已兩年未領工資,依靠傢庭收入支撐;大巴山生態與貧困問題研究會秘書長張浩良則靠退休工資和動員傢人參與的方式,維系機構生存。不僅四川秦巴山區有此困境。貴州社區建設與鄉村治理促進會也面對職工離職壓力,負責人毛剛強介紹,西南地區草根組織也面臨資金問題,“去年開始變得尤其嚴重”。在中國西北,從2011年年中開始,一些已有十多年歷史的農村服務組織和環保組織陸續關門、裁員。境外資金撤離,本土資源難以對接,讓一大批中國本土NGO面對生存危機。“洋奶”助長中國的社會組織,被分為基金會、社會團體和民辦非企業三類。由於多年來的雙重管理體制,能夠在體制內找到業務主管單位,進而獲得民政部門正式登記的機構,大多都有官方背景,也因其民間性的缺乏而飽受詬病。過去20多年來,西方發達國傢及國際組織向中國提供瞭總計1161億美元的經濟援助。這些投向教育、環境、衛生、農村發展、扶貧等領域的項目,除與地方政府合作,其中 很多旨在促進本土公民意識覺醒、提供公共參與空間、孵化公民自組織的項目,便會資助成立相應的本土民間組織。如儀隴縣鄉村發展協會,即是在聯合國開發計劃署援助的中國西部扶貧與可持續發展項目下成立。彼時,聯合國開發計劃署為探索在中國西部貧困地區建立民間自治組織,及采取小額信貸方式扶貧,推動建立鄉村發展協會,通過“發展互助資金”開展金融扶貧工作。南部縣鄉村發展協會,則得益於國際組織“國際小母牛”的支持。其前身是政府發文成立的“南部縣小母牛項目辦公室”,後在2005年重新獨立註冊。在國際機構支持下,這些本土草根組織更易在民政部門獲得正式身份。由是,中國最為邊遠的貧困山區,反而有一大批小型民間組織率先成長起來。中國本土自生的機構近幾年也在逐步成長。尤其2008年汶川地震後,大量志願者團體逐漸建立起服務基層的專業化組織。其中相當數量的機構,致力於基層社區建設、公民能力建設等較為前沿的公益項目,但大多難以找到體制內掛靠單位,多以工商註冊,甚至沒有實體身份,在國內往往找不到捐贈者,也主要依靠海外基金會扶持。資金斷流草根組織數量增加,對資源的競爭趨於激烈。由於人民幣升值,一些長期項目的資助資金相對縮水,同時國內物價上漲,執行成本升高。此外,中國政府大幅收緊外匯捐贈結匯手續,也讓不少草根組織不得不放棄海外捐贈。最重要的變化,則是整個國際社會對華援助態度的轉變。面對已成為世界第二大經濟體的中國,西方國傢的援助策略隨之調整,資金逐漸撤出。而受國際金融危機影響,各發達國傢紛紛縮減對外援助預算。如英國國際發展部已在2011年停止對華經濟援助。全球抗擊艾滋病、結核病和瘧疾基金會(下稱全球基金)因對中國的資金管理及公民社會參與不足有意見,在2011年凍結瞭在中國的所有支出。盡管在多方努力下,全球基金解凍瞭援華資金,但預算規模也有所減少。對草根組織而言,最直觀的感受便是項目少瞭、單個項目資金少瞭,申請越來越難。西部陽光基金會秘書長梁曉燕介紹,參加2011年教育公益組織年會的150傢教育機構,曾經有63傢接受國際資金資助,但去年已結束或今年將結束資助的就有30傢。不過,在不少業內人士看來,國際資金的撤出,並非草根組織資源之困的全部原因。作為向社會提供服務的執行機構,絕大多數草根組織維持自身機構運營的資金,有兩大來源。其一是向服務對象收費而獲得一定的收益。如發展協會的小額信貸項目,在正常的情況下,其盈收能分擔機構70%的行政支出。但由於公益組織的服務人群多為社會弱勢群體,僅憑該群體的支付能力,並不足以支持機構的長期運營。因而這些組織還需要來自政府或社會的轉移支付。具體而言,包括個人和企業的捐贈,通過執行基金會或政府的項目而獲得的項目行政經費。“大多數草根NGO的資金渠道太單一,過分依賴項目本身。”美國福特基金會首席代表助理牛彩霞介紹,一旦項目結束,或者單一的資助方出瞭狀況,“立馬資源就斷瞭。”本土資金觸手難及在毛剛強看來,草根組織資金渠道單一,很大程度上與現有社會組織管理制度有關。雙重管理的大框架下,很多草根組織沒有合法身份,更沒有免稅資質,得不到國傢支持,無法向社會募集資源,也很難得到大額的捐贈。一般而言,小規模的草根組織,難以達到獲得正式身份的門檻要求。北京恩派公益組織發展中心項目總監王維娜就舉例,目前北京市級民辦非企業機構申辦起點就是50萬元註冊資金,一般的草根組織都不具備此種實力。不少捐贈人也並不認同公益機構的費用支出。“捐贈人都想自己捐的錢百分之百給到受助人。”高向軍舉例,人們願意給“準孤兒”捐錢,卻不可能支付發展協會為瞭搜集、發佈這些孩子需求信息而付出的成本,“很多人依然很驚訝,你們做公益的還需要工資?”而在中國,政府購買服務的實踐剛剛起步,“洋奶”斷流後,更多公益組織都將希望寄托於國內的基金會上。南都公益基金會理事長徐永光在多個場合竭力普及公益產業鏈的“常識”:擁有募款資質與能力的基金會應是一個公益平臺,由其提供資金,讓基層專業的社會團體、民辦非企業去執行具體的公益項目。然而,盡管在中國境內已有2510傢基金會,但僅有以個位數計的基金會向草根組織提供資助。高向軍介紹,集中瞭大量公益資源的國內大型的公募基金會,資源基本上隻在“體制內”運行,“與我們民間公益組織無緣”。中國絕大多數的基金會都定位於運作型機構,即募集資金自己運作。這與國際上大多數基金會資助型的定位大相徑庭。一方面是源於捐贈者的定向捐贈要求,另一方面則是“有錢自己花”的固化思維。但基金會自身人力有限,僅憑一己之力很難大規模開展項目。大多有政府背景的官辦基金會,多通過行政渠道來最終落實項目,即“基金會購買政府服務”。最典型的案例,是在2008年汶川地震和2010年玉樹地震中,賑災資金向體制內流動。而僅有的幾傢基金會所能下放的資源,相較基金會的總數和資金總量十分有限。基金會與草根組織合作,也多通過招投標方式實現。馬太效應很快顯現,一些初創期、甚至還未有合法身份的小型組織始終得不到發展的機會;一些明星機構,則在不同基金會間重復獲得資金和嘉獎。“我們現在做資助,找來找去全是熟面孔。”徐永光感嘆。二者生存空間與服務定位的差異,則令雙方更難對接。毛剛強認為,當下很多捐贈者和一些基金會,自己也有生存壓力。一些企業傢身份的資助人,對公益的理解仍然停留在捐錢捐物層面。而很多植根基層的專業化組織,往往會發現更深層次的社會需求,以更前沿的方式去探索解決問題。如鄉村發展問題,絕大多數捐贈者、基金會的關註點都在反貧困上,而一些專業性NGO則更多關註村莊治理、村莊合作能力與村莊事務的公共參與。“什麼是公共參與?這和慈善有什麼關系?一些國內基金會不瞭解,公眾則更加陌生。”“現在基金會都是在大城市,在發達地區;NGO在基層,在農村。”基金會中心網總裁程剛認為,雙方的信息不對稱,需求、供應也有可能不對接。如何搭建募用橋梁“我們一直以來的觀點,就是支持中國本土的基金會與中國自己的NGO對接。”牛彩霞介紹,盡管福特基金會並沒有削減在華公益投入,但卻調整瞭投入方向——不再直接支持草根組織,而轉向資助一些草根組織的支持機構,如旨在為初創和中小型民間公益組織提供關鍵性支持的上海浦東公益組織發展中心(NPI)、作為基金會信息披露平臺的基金會中心網等。給基金會與草根組織更多交流機會和平臺,也成為政府部門推動社會組織發展的思路之一。民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中介紹,今年7月,民政部將推動召開民間公益項目展示會,實現公益需求與捐助願望的對接,讓更多慈善資源流向草根組織。徐建中表示,“募用分離”乃是中國公益行業的發展方向。“基金會募集資金,草根組織專心執行項目、提供社會服務,不再為資金問題發愁。”徐建中透露,在“豐富實踐”的基礎上,不排除主管部門將出臺指導性的文件,鼓勵基金會向草根組織投放資源。另一方面,在民政部門“培育發展社會組織”的基調下,來自政府方面的扶持也在增加。民政部部長李立國2012年3月13日接受財新記者專訪時介紹,社會組織登記管理體制改革方向已定,統一登記、放寬準入門檻乃是必然。解決瞭草根組織的身份問題,為民間組織的發展創造環境“也是政府責任”。李立國透露,中央財政將拿出兩億元來支持社會組織開展社會服務。“這將大大緩解民間組織的資金難題。”徐建中介紹,北京、上海、廣東等地早已在政府購買服務方面有所探索。但由於各地發展程度、認識程度不一,很多地區的資源還很難給到基層。但此次中央財政購買民間組織服務的舉措,也將是一大積極信號。2010年1月成立的兒慈會,直接定位於“民間性、資助型”。致力於兒童救助的兒慈會,在2011年10月啟動“童緣”項目,斥資1000萬元資助瞭68個與兒童權益相關的公益項目;第二期資助金額同樣為1000萬元,72個公益項目入選最終資助名單。2012年“兩會”前夕,兒慈會啟動瞭第三批資助行動,拿出3000萬元善款,分三期資助180個左右的公益組織。其資助對象,不僅包括民政和工商形式註冊的NGO,未經註冊的草根組織,隻要能找到第三方擔保人,也被納入資助范圍。在學界看來,兒慈會的資助方式,顯然降低瞭門檻,為草根NGO的發展提供瞭更多的機會。高向軍也開始就準孤兒的救助,提出新一輪申請。不過,也有專傢表示,草根組織自身素質也亟待提高。中國社會科學院學者楊團表示,中國的未來是走向公民社會,草根組織要大發展,不過“草根組織目前的發展是有意願,有潛力,但能力不足,很多都是破土沒出”。梁曉燕則認為,草根組織有著復雜的生態,並不是隻要有意願就可以獲得支持。程剛進一步指出,應該培育一個良好機制,讓優秀的,有意願也有能力發展的草根組織能夠自由成長,並不一定是簡單扶持,這樣反而有可能制造出不必要的公益泡沫,應該鼓勵優勝劣汰。清華大學公共管理學院學者鄧國勝也表示,草根組織本身也得升級,要學會動用本土資源的造血能力。而多數業內專傢都同意,應該建立有效的第三方評估機制,便於募捐方進行有效選擇。目前,基金會中心網也已經行動起來,準備組織幾傢基金會和媒體,前往秦巴山區進行調研,以期進一步解決草根組織的實際困難。“我們應該要搭建起這樣的溝通橋梁。”程剛說。(《新世紀》周刊)

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