透視城鎮化演進30年:90年代至今的半截城鎮化

透視城鎮化演進30年:90年代至今的半截城鎮化

透視城鎮化演進30年:90年代至今的半截城鎮化

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[導讀]隨著資源環境瓶頸的進一步凸顯、人口結構的快速變遷,以及城鎮佈局體系的初步形成,傳統的城鎮化道路已經越來越不能適應於中國經濟增長的需要。
瞭望東方周刊第12期封面新型城鎮化要實現六個轉型— 專訪十二屆全國人大財經委副主任委員辜勝阻人口城鎮化可拉動經濟增長3-6個百分點。新型城鎮化是繼人口數量紅利之後的發展新紅利《瞭望東方周刊》記者周范才 (微博) | 北京報道城鎮化是2013年全國兩會最熱門的話題之一。過去30多年,工業化和城鎮化是中國經濟長期高速增長的重要支撐。然而,隨著資源環境瓶頸的進一步凸顯、人口結構的快速變遷,以及城鎮佈局體系的初步形成,傳統的城鎮化道路已經越來越不能適應於中國經濟增長的需要。重新思考中國的城鎮化路徑開始吸引更多人的關註,“新型城鎮化”也成為此次全國兩會期間代表、委員熱議的焦點之一。區別於傳統城鎮化,新型城鎮化“新”在哪裡?推動新型城鎮化的動力是什麼?《瞭望東方周刊》記者就此專訪瞭長期專註於城鎮化研究的民建中央副主席、經濟學傢辜勝阻教授。在3月5日舉行的十二屆全國人大一次會議開幕會上,根據全國人大議事規則,十二屆全國人大財經委員會率先產生,辜勝阻任副主任委員。新型城鎮化是發展新紅利《瞭望東方周刊》:你認為新型城鎮化“新”在哪裡?辜勝阻:在新的歷史條件下,新型城鎮化有六個特點,要實現六個轉型,其中最重要的是強調人的城鎮化,推進農業轉移人口市民化。1、從偏重物的城鎮化特別是土地的城鎮化向重視人的城鎮化轉變,把有序推進農業轉移人口市民化放在突出位置;2、從城鎮市民-農民工的二元結構向居民待遇一體化轉變,強調努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋,實現基本公共服務的均等化;3、從數量增長型城鎮化向質量提高型城鎮化轉變,更加重視城鎮化的質量與效益;4、從粗放式高物耗城鎮發展方式向集約型低碳綠色的城鎮化發展方式轉變;5、從單純“做大”城市規模向“做好”城市群、“做多”中小城市轉變,更加重視城市群和大中小城市的均衡發展;6、從四化“分離”向四化“同步”轉變,健康城鎮化要有堅實的產業支撐,要實現工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調,促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。新型城鎮化是穩增長的最大新引擎。當前實現經濟持續健康增長最重要的是擴大內需,而最大的潛在內需來自於城鎮化。城鎮化是驅動消費和投資增長的結合點,一方面,會驅動大規模消費增長,另一方面,又提高基礎設施、公共服務設施以及房地產投資,為我國經濟增長提供巨大的驅動力。有研究表明:人口城鎮化可拉動經濟增長3-6個百分點。新型城鎮化是繼人口數量紅利之後的發展新紅利。《瞭望東方周刊》:新型城鎮化的推動力和發展基礎在哪裡?辜勝阻:過去30年,我國城鎮化的高速發展主要得益於廉價的土地、勞動力等要素的貢獻。當前這種過度依賴廉價“土地紅利”和廉價“人口紅利”的“要素驅動”城鎮化發展模式,已經難以為繼。過度依賴“土地紅利”不僅容易導致城市資源配置效率低下,而且會對城鎮化過程中的居民生活和城鎮化可持續發展等多方面產生負面影響;過度依賴廉價勞動力所帶來的“人口紅利”也由於人口結構的變化不具有可持續性。當前我國正處於城鎮化的關鍵轉型期,推進新型城鎮化應實現從重數量的外延式擴張向重品質的內涵式發展轉變,要從“要素驅動”走向“創新驅動”。城鎮化要建立在堅實的產業基礎之上,要以創新推動產業升級,使新型城鎮化與新型工業化同步發展,特別要大力發展戰略性新興產業,靠創新引領一個新的經濟周期。新型城鎮化要積極推進農民工市民化進程,實施農民工培訓工程,大力提高進城勞動者素質,改變城市對農民工“用而不養”的局面,使農民工能更好地融入城市社會。通過鼓勵外出打工的農民工返鄉在中小城市創業,使就業者變成創富者,並以創業帶動就業。要加快實施全國統一的居住證制度《瞭望東方周刊》:有人認為城鎮化不應是一種政策選擇,而應是經濟社會發展的自然進程;或者說,有學者在討論城鎮化是經濟社會發展的原因還是結果。這一問題的背後涉及到政府的角色定位。你認為,政府、市場在新型城鎮化進程中分別應扮演什麼樣的角色?辜勝阻:城鎮化是市場的產物,推進城鎮化要尊重客觀規律。新型城鎮化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的“兩隻手”相結合,形成“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機制,在加大政府對城鎮化的財政投入的同時,積極引入民間資本參與城鎮建設。一方面,要發揮市場配置資源的基礎性作用,探索多種形式的民間投資模式,通過采取招標、讓民間資本直接參與、特許經營等方式構建公共部門與私人企業合作模式,更多地吸引民間力量參與城鎮建設。另一方面,要加強政府在包括城鎮建設體制、戶籍制度、農村土地制度、非農企業產權制度、城建用地制度等方面的體制創新。同時,政府要推進民營企業在參與城鎮基礎設施、公共事業和社會事業建設中與其他所有制企業在投資審批、土地、財稅扶持方面的公平待遇,為吸引民間資本參與城鎮化建設營造良好環境。《瞭望東方周刊》:輿論普遍認為,戶籍制度改革是實現新型城鎮化的關鍵,你剛才也提到政府要推進戶籍制度改革。那麼你是怎麼看待戶籍制度改革的?辜勝阻:戶籍本身隻是記錄和提供城鄉居民信息的載體。但戶籍在計劃經濟時代是一堵無形的墻,阻礙人們自由遷徙。現在戶籍不僅將人貼上身份的標簽,分為農民工和市民,而且成為分配公共資源的依據。戶籍制度改革並不困難,困難在於要推動嵌入戶籍之中的就業、教育、醫療、養老等社會福利制度,以及土地制度、財稅制度等相關制度的改革。戶籍制度改革“牽一發而動全身”,不僅要逐步剝離戶籍制度的福利分配功能,而且需要深化配套制度的改革。這一系統工程,決定瞭改革任務的長期性和艱巨性。《瞭望東方周刊》:當前戶籍制度改革具備現實可操作性的突破口在哪些方面?辜勝阻:今年兩會政府工作報告中提出,“加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革,有序推進農業轉移人口市民化”。推動戶籍制度改革,應采取“分類指導,因城而異,因群而異”的原則,分步重點推進解決舉傢遷徙及新生代農民工落戶問題,實施全國統一的居住證制度,並使居住證成為提供基本公共服務的依據。按城市類型、經濟規模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管理辦法。對於大城市,既不能關死城門,堵住農民進城,也不能一步徹底完全放開戶籍。戶籍改革還需因群而異,要優先把有穩定勞動關系、長期舉傢工作、生活在城市,有穩定住所、工作和收入,並基本融入城市的“沉淀型”流動人口逐步轉為城鎮居民,分步重點推進解決舉傢遷徙及新生代農民工落戶問題;對於中小城市,要向進城農民工打開城門,鼓勵其進城落戶;對於縣城和中心鎮,則要敞開城門,讓農民自由進城。要加快實施全國統一的居住證制度,努力實現城鎮基本公共服務依據居住證按常住人口全覆蓋。要通過法律保護農民的土地財產權《瞭望東方周刊》:土地制度改革尤其是農村土地制度改革是新型城鎮化的又一關鍵。你認為,農村土地制度改革主要是改什麼呢?辜勝阻:深化土地制度改革,切實保護好農民土地財產權,是新型城鎮化過程中的重要問題。今年兩會政府工作報告指出“農村土地制度關乎農村的根本穩定,也關乎中國的長遠發展,其核心是要保障農民的財產權益”。當前要進一步完善農村土地的確權賦能,把直接用於生產的土地所有權落實到農戶個體,發放相應的證書予以登記確認;把用於公益、發展企業或其他集體經濟的所有權歸於農民集體,並通過折股量化等形式分配到個人。同時,還要通過立法保障農民土地財產權不可侵犯。要探索建立農民工承包地和宅基地的流轉或退出機制,提高土地流轉的市場化配置程度。傢庭聯產承包責任制使土地使用分散,集中度低,直接轉向農業規模化與集約化經營難度較大。大批量農民工進城後,農村宅地基等建築用地大量閑置,利用粗放,造成一定程度上的土地資源浪費。要賦予農民對承包地、宅基地、住房等土地資源的自由處置權,允許農民依法對土地以出租、轉讓、置換、贈與、繼承、作價入股等方式流轉。要遵循自願的原則,鼓勵進城落戶的農民工將承包地和宅基地進行流轉。要改革征地補償制度,防止地方以地生財而隨意侵占和損害農民土地權益。加強城鎮化過程中土地資源集約利用,提高土地利用效率,改變土地城鎮化大大快於人口城鎮化的局面。城鎮化啟新城鎮化演進30年城鎮化並不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張,而是產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等全面的城市化《瞭望東方周刊》周范才、特約撰稿王玉寧 | 北京報道正如此前輿論所熱切期待的,2013年的《政府工作報告》單獨用200餘字的篇幅闡述瞭“城鎮化”。本刊記者梳理近年《政府工作報告》發現,這種專門對“城鎮化”進行闡述的情況並不多見。城鎮化,尤其是以人為核心的新型城鎮化,將成為拉動內需的最大潛力所在,這已成為學界共識。可以預見,隨著當前推進新型城鎮化步伐的加快,我國經濟發展和社會結構變遷將再一次迎來歷史性的機遇。改革開放以來的30餘年,是我國經濟社會結構飛速變遷的歷史時期。與此相適應,作為衡量現代社會進步標準之一的城鎮化,也經歷瞭內涵不斷演進和修正的發展歷程。改革開放前:逆城鎮化傾向新中國成立後,新生的人民政權熱情高漲地推進工業化,從而催生瞭新中國城鎮化的萌芽。然而,以計劃經濟體制為基礎,城鄉戶籍制度也在此期間形成,作為城鎮化前提的人的自由遷徙受限。1958年1月,第一屆全國人民代表大會常務委員會第91次會議發佈瞭《中華人民共和國戶口登記條例》,明文規定:農民由農村遷移到城市,必須持大城市勞動部門的錄用證明、學校錄取證明,或者城市登記機關的準予遷入證明。這標志著戶籍制度的正式建立。此後隨著附著在城市戶籍上的福利越滾越大,中國長期呈現城鄉人為分割、城鄉二元結構嚴重對立的局面,從而導致城鎮化進程的緩慢和某種程度上的扭曲。清華大學國情研究院院長胡鞍鋼對《望東方周刊》記者表示,新中國成立之初的十年,主要是“國傢推動城市化”;1959年後隨著“大躍進”的失敗,轉向抑制城市化、甚至出現城市化的倒退。此後直到改革開放前,我國經濟社會發展呈現出明顯的意識形態特征,“以階級鬥爭為綱”成為社會經濟生活的主題。“文革”開始後,隨著知識青年“上山下鄉”運動的推進,又出現瞭“反城鎮化”的傾向。清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明向本刊記者分析說,在意識形態為主導的情況下,這一歷史時期城鎮化率提升極為有限。即便如此,依然有學者展開瞭對城鎮化的初步研究。早在1958年5月,北京師范大學學報就曾刊載一篇文章《農村人民公社居民點的規模及其配置》,應是新中國最早提到“城市化”概念的文章之一。到1979年,南京大學教授吳友仁在《城市規劃》雜志上發表《關於我國社會主義城市化問題》,率先展開對我國城鎮化問題的研究。80年代:鄉鎮企業帶來小城鎮繁榮改革開放以後,隨著經濟體制改革的推進,城鎮化迎來瞭全新的發展時期。1980年10月,國傢建委在北京召開全國城市規劃工作會議時,就提出瞭“控制大城市規模,合理發展中等城市,積極發展小城市”的城市發展方針。1984年1月,國務院發佈《城市規劃條例》,第一次以法規的形式確認瞭這一方針。當時的背景是,“文革”結束前後,農村不少地方就地辦起瞭社隊企業,並在改革開放後迅速發展。1984年,社隊企業改名為鄉鎮企業。由此,我國農村經濟迅速繁榮,直接影響就是小城鎮的飛速發展。1983年,著名社會學傢費孝通在其傢鄉江蘇省吳江縣(今蘇州市吳江區)進行農村調查時,發現原本凋敝的小城鎮因為鄉鎮企業的發展而重新勃興。費孝通判斷這將是我國農村又一次大變革的開始。他把相關思考寫成《小城鎮大問題》、《小城鎮 再探索》、《小城鎮 蘇北初探》、《小城鎮 新開拓》等四篇文章,陸續刊發於《望》新聞周刊,產生瞭極大影響。他所主張的“小城鎮、大戰略”思想,由此成為改革開放初期農村城鎮化的主流思想之一。胡鞍鋼認為,在1978~1992年間,伴隨著農村改革而崛起的農村工業(鄉鎮企業),有力地打破瞭城鄉二元結構的基本格局,農業剩餘勞動力離土不離鄉、就地轉移至鄉鎮企業,在農村地區迅速形成瞭農業和鄉鎮企業並存的二元結構,加上城鎮部門構成瞭中國特有的三元結構,即農村農業部門、農村鄉鎮企業和城鎮正規部門。其時,在團中央任職的李克強正在攻讀北京大學經濟學碩士、博士學位,他已註意到這一現象。他的論文《論我國經濟的三元結構》,還榮獲中國內地經濟學界最高獎項—孫冶方經濟科學獎的論文獎。“在某種意義上,這一鄉村工業化的過程也就是鄉村城鎮化。”蔡繼明認為,這種城鎮化的特點是農民“離土不離鄉”,實現的是部分農村剩餘勞動力的就地轉移。在蔡繼明看來,這是一種低級的、初級的城鎮化,因為這“實際上造成瞭資源浪費、環境破壞”。隨著改革開放進一步深入推進,尤其是社會主義市場經濟體制逐步建立,上世紀80年代一度紅火的農村集體企業和鄉鎮企業,在市場競爭中優勢跌落,其所帶來的小城鎮發展也動力大減。在市場規律的作用下,“小城鎮、大戰略”的城鎮化思路顯得有些不合時宜。1989年,國傢將城市發展方針修改為“嚴格控制大城市規模,合理發展中等城市和小城市”。從此,“積極發展小城市”的表述消失不見。90年代至今:“半截城鎮化”不過,進入90年代,“小城鎮、大戰略”的具體實踐卻並未消失。胡鞍鋼認為,進入90年代後,國傢關於城鎮化的思路仍然是發展小城鎮。他說,“發展小城鎮走中國式的城市化道路,這是從中國國情出發,並參照世界城市化的發展趨勢和共同規律而作出的戰略選擇”。在胡鞍鋼看來,這一提法的出現主要是不希望大量人口聚集在大城市,避免出現某些發展中國傢常見的“貧民窟”。1998年,中共中央在《關於農業和農村中若幹重大問題的決定》中正式提出瞭“小城鎮、大戰略”的問題。1999年,時任國務院總理朱基在九屆全國人大二次會議上所作的《政府工作報告》中說,“要調整鄉鎮企業結構,推進小城鎮建設。”同一年,時任中共中央總書記江澤民也在中央經濟工作會議上強調:“發展小城鎮是一個大戰略。”中國的城鎮化之路是非常獨特的。在胡鞍鋼看來,它既曾經歷過在傳統農業社會解體過程中形成的“飛地”城市,也經歷過計劃經濟體制下伴隨著政府強力發動工業化而發展的城鎮化,還經歷瞭人口和勞動力自由流動過程中大規模的城鎮化過程。根據胡鞍鋼的研究,1992年至今,伴隨著戶籍制度改革和社會主義市場經濟體制的提出、建立和完善,私營、個體經濟迅速興起,大量農村勞動力大規模從鄉村遷往城鎮地區、甚至跨地區遷往其他地區,主要從事非正規就業,導致城鎮非正規經濟和就業出現爆炸性增長,迅速形成瞭正規就業和非正規就業並存的城鎮二元結構,與農村二元結構一起構成瞭中國特有的四元結構,即農業部門、鄉鎮企業部門、城鎮正規部門和城鎮非正規部門。顯然,這一“四元結構”形成的過程也就是大規模城鎮化的過程。蔡繼明也認為,大量農村人口從農業部門轉到非農業部門,這本身就是城鎮化。然而,城市向農民打開瞭大門,卻沒能讓農民真正融入城市。蔡繼明認為,進城農民已經從事非農業生產,在城市裡也享受瞭一定的城市文明,受到瞭城市生活方式、思維方式的影響。但由於沒有獲得城市戶籍,不能享受醫療、教育、社保、住房、就業等方面的公平待遇,“這是一種半截城市化。”這一持續至今的大規模城市化進程,呈現出政府主導的鮮明特征。蔡繼明認為,政府主導集中突出的表現就是先由政府做規劃,使得城市規劃面積不斷擴大;然後開始征地,對外招商引資、建新城。“很多城市都是老城區之外再建一個新城區。”蔡繼明說,城市空間不斷擴展的同時,地方政府過度依賴土地財政,“這種城鎮化的直接後果是空間不斷擴大,但忽略瞭人口身份的轉移。”不僅如此,這種政府主導的城鎮化還造成瞭土地資源配置不合理,大量的土地粗放使用導致浪費嚴重,並且嚴重加大瞭城鄉居民的收入差距,帶來一系列社會問題和不穩定因素。未來:新型城鎮化應該說,過去的30餘年,中國城鎮化發展極為迅速。資料顯示,1981年我國城鎮化率僅為20%,2000年達到瞭36%,到2011年時城市人口歷史性超過瞭農村人口,城鎮化率達到51.3%。據胡鞍鋼介紹,歐美發達國傢英國、美國、法國的城鎮化,在從20%左右增長至50%水平,分別大致經歷瞭100年、60年和65年,而中國從20%到50%用瞭30年。不過,這種快速的城鎮化過程除瞭呈現出前述“半截城鎮化”的特征外,全國各地城鎮化發展水平也極不均衡。沿海地區因為優良的地理位置和政策上的優勢,各種資源紛紛匯集於此,形成以出口導向型為主要特征的城市工業化,吸納瞭大量農村剩餘勞動力,迅速推進瞭沿海地區城鎮化的進程。胡鞍鋼認為,這一進程呈現出大城市帶動和輻射中小城市、形成“城市群”的格局,並且這種發展格局經由政策而被正式確定,成為中國經濟增長的主要引擎。城市帶、城市群的出現,是最近十年來我國城鎮化的顯著特點。按照國傢主體功能區規劃佈局,我國將形成“兩橫三縱”的城市化格局。胡鞍鋼認為,這將大大不同於80年代和90年代“小城鎮、大戰略”的城鎮化思路,也不同於傳統的城市化戰略,而是現代要素集聚的城市群及經濟圈。2008年國際金融危機爆發,以出口導向型經濟為主的沿海城市遭受沖擊,加上以往支撐我國經濟快速增長的廉價勞動力優勢漸趨衰減,過去30年中造就瞭我國經濟增長奇跡的工業化模式受到挑戰。與此同時,中西部諸多的中小城市隨著基礎設施日漸完善、勞動力成本較低,加上國傢推動產業轉移步伐的加快,發展前景樂觀。蔡繼明認為,如今已到瞭對我國城鎮化發展模式進行戰略調整的時候瞭,“從發展的速度、規模、采取的方式、走什麼樣的道路、采取什麼模式,都應該與過去30年有所不同。”2012年全國兩會,溫傢寶在《政府工作報告》中提出,要根據資源環境和人口承載能力,優化全國生產力佈局,形成合理的城鎮體系和與國土規模、資源分佈、發展潛力相適應的人口佈局。同年,中共十八大報告也明確提出,堅持走中國特色的新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路,促進“新型四化”同步發展。2013年兩會,溫傢寶在《政府工作報告》中表示,“加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關制度改革,有序推進農業轉移人口市民化,逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口,為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。”輿論註意到,這是《政府工作報告》罕見地提到“自由遷徙”。蔡繼明認為,新型城鎮化的著眼點應是“農村居民的市民化”,特別是已經進城務工的2.6億人。“把已經習慣瞭城市生活、也有相當穩定就業崗位的這部分人盡快變成當地的市民,這是新型城鎮化的一個要求。”胡鞍鋼也認為,農業剩餘勞動力不斷轉移至非農業部門、農村勞動力轉移到城市各經濟部門是一個動態過程,城鎮化不是簡單的人口比例增加和城市的蔓延式擴張,而是產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等全面的城市化。這涉及兩個最基本的問題:戶籍制度改革和農村土地制度改革。“這兩個問題解決不瞭,其他都是空談。”蔡繼明說。

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