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地方扶貧陷怪圈:官員為政績致富的更富窮的更窮

地方扶貧陷怪圈:官員為政績致富的更富窮的更窮

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[導讀]這註定不是一場容易的戰役。在多年扶貧之後,可以說剩下的全是“硬骨頭”。要啃下這些硬骨頭,我們必須直面種種現實難題,具有迎難而上的勇氣和智慧。
編者按 貧困,並不遙遠。從北京驅車3個半小時,我們就遠離瞭都市繁華,進入河北省阜平縣境內,看見一番截然不同的景象。近來,這裡因為中共中央總書記習近平的踏雪考察而備受矚目。而習近平關註的,正是這裡的貧困問題。習近平說,全面建成小康社會,最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區。沒有農村的小康,特別是沒有貧困地區的小康,就沒有全面建成小康社會。而就在差不多的時間,中共中央政治局常委、國務院副總理李克強也考察瞭湖北恩施土傢族苗族自治州的特殊困難地區。高層領導的行動,引領我們把目光又一次投向貧困地區。確實,在繁華喧囂的城市生活中,在高歌猛進的前進路上,有時我們會忘瞭中國之大,中國情況之復雜,忘記瞭還有一些父老鄉親苦苦掙紮在貧困線上。關註貧困,體恤貧困,探索路徑和方法消除和擺脫貧困,這是中央領導2012年底訪貧所傳遞給全社會的重要信息。在國傢層面,《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020年)》已經印發,去年以來,又先後啟動實施瞭秦巴山片區、滇桂黔石漠化片區、六盤山片區、滇西邊境片區等區域發展與扶貧攻堅規劃,新一輪扶貧開發攻堅戰正式打響。這註定不是一場容易的戰役。在多年扶貧之後,可以說剩下的全是“硬骨頭”。要啃下這些硬骨頭,我們必須直面種種現實難題,具有迎難而上的勇氣和智慧。本期專題我們關註扶貧中的“扶強難扶弱”現象。這一現象給我們提出瞭一系列問題:有限的扶貧資源究竟應投向哪裡?“造血式”扶貧能不能完全替代“輸血式”扶貧?扶持龍頭企業、農業大戶帶動致富,效果如何評估和保障?小戶和弱戶能不能扶起來,他們究竟需要什麼樣的服務?這些問題應該引起人們反思,並在實踐中加以探索和解答。“越貧困越享受不起政府補助”——扶貧陷“扶強難扶弱”怪圈雲南瀾滄縣拉巴鄉芒東村紅毛樹村民小組距離鄉政府駐地44公裡,全村共有52戶161人。前往紅毛樹村民小組的土路不足2米寬,記者乘坐的車輛一路擦著路邊的樹木駛過,極為顛簸。經過多年扶持,紅毛樹村民小組已經通電,“村村通”衛星信號覆蓋,但全村仍有51戶村民住著簡易木板房或竹片房。記者在村裡看到,有的村民住的房屋四處漏風,用泥巴糊著臉盆大的窟窿。為瞭防止屋頂上的茅草被風吹走,村民用石棉瓦壓住。但由於缺錢更換,10多年前的這批石棉瓦也已經破損不堪。36歲的村民溫得福以養豬、挖菌子、種地為生,傢裡4口人,一年的現金收入有4000來元,其中近一半是種糧補貼。“傢裡的存款隻有4000多元,就是政府給我兩萬元補貼蓋房子,我也拿不出剩下的錢,貸款也怕還不起。”溫得福說。記者瞭解到,雖然當地政府對貧困戶建房給予補貼,但是越貧困的地區、越貧困的農戶越難享受,比如紅毛樹村民小組那些與溫得福情況相似的村民,這就使得這一補助性扶貧政策陷入瞭“扶強難扶弱”的怪圈。類似的情況還有很多。在重慶武陵山區、三峽庫區,為推動鄉村旅遊發展,帶動貧困戶致富,扶貧部門專門給發展鄉村旅遊的農戶配套1.5萬元至3萬元不等的補貼資金。然而鄉村旅遊投入大,貧困戶大多和這項扶貧政策“沾不上邊”。石柱縣冷水鎮八龍村毗鄰黃水國傢森林公園,交通方便,距離最近的高速公路出口隻有2公裡遠,發展鄉村旅遊條件得天獨厚。不過村裡許多貧困農民向記者反映,雖然有政府補助,但真正能吃上“旅遊飯”的,還是傢底厚實的農戶。該村一些村民給記者算瞭筆賬,建鄉村旅遊點,政府至多能補貼兩三萬元,但這還差得遠,包括接待住宿能力提升、室內裝修、周邊環境打造、院壩硬化等,農民至少還要自籌10多萬元,投入不少。八龍村村民沈學斌傢裡因妻子患重病,已經欠下不少債務,是典型的因病致貧貧困戶。現在一傢四口的生活全靠沈學斌一人打零工維持,大兒子上學每月200多塊錢的生活費,對於沈學斌來說也是很重的負擔。“搞鄉村旅遊?這個可想都不敢想。”沈學斌帶著記者走進自傢破舊臟亂的二層小樓,他說首先自己出不起本錢,其次自傢房屋破得很,即使花瞭大錢,也不一定能裝修出個樣子來。八龍村一些貧困戶告訴記者,能搞得起鄉村旅遊的,都是有一定傢底的,窮人哪幹得起這買賣?“村裡的扶貧補貼其實都補給瞭相對富裕的人,越貧困越享受不起政府補助,還是沒有扶起來。”在產業扶貧方面,一些地方也存在著扶大戶的現象。在湖南省大山深處的辰溪縣蘇木溪鄉,漫山遍野種滿瞭金銀花。幫助農民種植金銀花發傢致富,是當地產業扶貧工作的主要內容。不過有村民反映,獲得扶持的,一般都是村裡的富裕戶。當地農民舒孝剛告訴記者,種植金銀花需要承包大片山地,請技術工人和普通工人照料,此外買種苗、栽培管理等等都需要大量資金,普通農戶沒有這樣的經濟實力,所以產業扶貧資金大多用於支持種植大戶。舒孝剛並沒有對這種安排表示不滿。他說,以前自己在外面打工,錢掙不瞭多少,還與傢人分離,現在回村裡一邊給金銀花種植大戶幹活,每天拿80元工資,一邊自己小規模地種點金銀花,收入比較穩定,也方便照顧傢人,感覺挺好。不過也有不少農戶認為,這樣分配扶貧資金不夠公平,也沒有體現幫扶貧困的特點,致使許多貧困戶的生存狀況近年來沒有大的改善。在湖南省江華瑤族自治縣,一位姓盤的村民告訴記者,當地通過發展柑橘種植扶貧,但國傢的低息貸款、免費苗木基本都被一些在廣東打工多年、具有不錯經濟條件的人享受瞭,因為對銀行來說,他們更具有還款能力,對扶貧部門來說,他們能讓扶貧工作早出成果。“這樣的做法不是要真正幫助那些貧困的人致富,而是在打自己的‘小算盤’,村裡邊很多人都有看法。”這位村民說。江華縣的做法有一定的普遍性。記者采訪中發現,扶貧信貸資金投給大戶甚至農業企業的不在少數。重慶三峽庫區某縣官員給記者提供的信貸扶貧資金項目立項審批表顯示,該縣實施的10多個項目,貸款對象都是農業企業,扶持項目主要為生豬屠宰深加工、食用菌規模生產、蔬菜加工、種植基地建設等,和貧困戶沒有直接聯系。當地官員告訴記者,雖然在一些貼息貸款項目中,政府也要求帶動一定數量的貧困農戶,要求部分種植養殖基地雇用貧困農戶務工,但這些企業項目是否真正帶動、帶動瞭多少貧困農戶,實際難以準確掌握。“一些利用扶貧貼息貸款發展起來的工業、農業項目與農戶的聯系並不緊密,缺乏帶動千傢萬戶脫貧的機制保障。”一位基層幹部直言。更有甚者,重慶有的區縣在扶貧項目審計中發現,部分扶貧貼息貸款並沒有真正被用到對口項目上,而是被業主挪用放貸或投資房地產,根本沒有帶動當地農業產業發展,更別說幫助貧困農民脫貧致富瞭。好在這些違規違法行為在審計調查中已被查出並及時制止。“扶貧異化”折射扶貧之艱扶貧,顧名思義,越貧困的越應該扶持,如今一些地方卻出現“扶強難扶弱”的異化現象,讓一些貧困群眾深感不滿,也讓關心貧困的人士深為擔憂。記者采訪瞭解到,“扶貧異化”背後的原因並不單純,它更多地折射出新階段扶貧工作的復雜性和艱巨性。“扶貧不如扶富”對於“扶強難扶弱”,不少基層幹部其實有自己的看法。甘肅玉門市柳湖鄉黨委書記李金明甚至直言:“扶貧不如扶富。”“扶富是扶持貧困村中有思想、有致富能力的農戶”,李金明說,通過他們的輻射作用,帶動村民脫貧致富,這樣效果會比較好。柳湖鄉是玉門市的一個移民鄉,1390戶人傢幾乎都由岷縣遷移而來,是玉門市比較貧窮的一個鄉鎮,農民人均純收入隻有2000元出頭。楊生平是該鄉最早發展日光溫室的農戶。在政府的支持下,他目前已建起3個大棚。楊生平說,3個大棚年收入5萬元沒問題。據瞭解,在楊生平等人的帶動下,柳湖鄉設施農業發展很快,如今建成的日光溫室已經達到瞭40座,拱棚面積超過50畝。李金明說,扶貧應該扶產業,但並不是所有困難群眾都適合發展產業,一定要有能人來做,樹立樣板,所以要首先扶持像楊生平這樣的人,通過他們的示范作用,言傳身教,刺激和帶動身邊的群眾。甘肅張掖市扶貧辦副主任校德陽從扶貧資金使用效益的角度出發,也有同樣的看法。校德陽是一位從事扶貧工作20餘年的“老扶貧”,他告訴記者,現在張掖每年的扶貧資金為800萬元至1000萬元,而全市農民年收入低於2300元的貧困人口有27.8萬。“這麼多貧困人口,這些資金確實辦不瞭多少事。”校德陽說,這就不能“撒胡椒面”,要重點扶持那些有帶動作用的能人和企業。湖南湘西土傢族苗族自治州古丈縣扶貧辦主任張賢義也認為,長期以來受制於小農思想,不少農民安分守己,闖勁不足,如果單純依靠“撒胡椒面”的方式扶貧,看似公平,其實是不負責任。記者瞭解到,在湘西州以前的扶貧工作中,基層為瞭讓老百姓沒意見,幹脆把扶貧資金平均分掉,農民拿到錢後,基本上用來補貼傢用,甚至大吃大喝,很快就用掉瞭,對發傢致富所起的作用不大。政績考量不少基層幹部和專傢認為,在經濟發展總體滯後的貧困地區,扶持農業龍頭企業、農業大戶,發揮扶貧資金的杠桿作用,帶動更多農民致富,這一做法有其合理性。但由於一些部門和政府官員的政績考量,這一做法也極易演化為單純的“壘大戶”。扶貧領域的專傢指出,很多地方政府和相關部門在扶貧資金投入後,都想盡快見到“扶貧效果”,他們認為幫扶貧困農戶效率不高,而扶持部分種植養殖大戶或龍頭企業則可以明顯壯大當地農業經濟規模,“扶貧效果”明顯。湖南省古丈縣斷龍山鄉黨委書記向攻勁說:“一些行業部門在貧困地區開展的扶貧項目隻願做‘錦上添花’的事,不願做‘雪中送炭’的事。貧困地區老百姓最需要的是能解決燃眉之急的項目,而行業扶貧往往做不到,或者不去做。”基層群眾對此也有認識。在湖南江華瑤族自治縣,部分村民反映,一些基層幹部和扶貧部門更願意選擇強者進行扶貧,因為這樣更容易出成績,更容易獲得上級重視。“造富造典型比接濟窮人更容易出名。”一位村民說。據記者觀察,由於對短期政績的追求,一些貧困地區的扶貧資金在投向上表現出明顯的特征:傾向於投入規模大的項目,而不是可以由貧困農民實施的小型項目;傾向於投入資金技術密集型的項目,而不是可以由素質不高的貧困農民勝任的項目。專傢直言,這種傾向實際是扶貧政策目標的一種偏離,它忽視甚至是漏掉瞭亟待幫扶的貧困戶,這樣即使利用扶貧資金創造出瞭就業機會,貧困農戶也很可能無法從中獲益。不過,基層幹部們也有苦衷。一些鄉鎮領導坦言,上級每年都要考核扶貧工作,完不成要扣分。貧困程度深的農戶,往往居住偏遠,交通不便,產業發展條件薄弱,即便花瞭錢也很難迅速脫貧,而扶貧資金投入後若不能很快產生效果,會影響考核。富者愈富 貧者愈貧湖南省發改委一位從事扶貧相關工作的官員向記者抱怨,現在國傢扶貧政策好,對基層扶持力度很大,但一些地方準備的項目很不實在。各地都想多上項目,而對於項目究竟能對扶貧發揮多大作用卻說不清楚。記者采訪瞭解到,在部分地區,甚至出現瞭基層幹部以不真實的項目申請扶貧資金的情況,比如將早已荒廢的果園列為扶貧項目,以此向上索要扶貧資金,而下撥的扶貧款卻進入瞭幹部個人的腰包。在一些貧困縣,記者看到,許多貧困戶還是一傢幾口人擠在泥磚房子裡,而大量扶貧資金卻在支持具有一定經濟實力的人,用來發展產業,用來補助建房,甚至專門流向和鄉鎮幹部、村幹部關系好的人傢,致使部分地區出現兩極分化加重的現象。雲南省彝良縣、鎮雄縣地處烏蒙山區,雖然已是冬天,由於貧困,一些群眾還住在透風、漏雨的茅草房裡,蓋著一床破舊的棉被,隻用一個火爐抵抗寒冬。一名鄉鎮幹部介紹,當地近年來通過茅草房改造、抗震民居加固工程等項目,解決瞭1000多戶困難群眾的住房問題,但仍有數百戶群眾居住在茅草房中。“按照現在的物價,建造磚混結構房屋,每平方米最低要700元,六七十平方米就要四五萬元。”這名鄉幹部說,剩餘的群眾非常貧窮,即便每戶補助資金加起來有兩萬多元,他們也根本沒能力拿出剩下的兩三萬塊錢,隻好不參與改造項目,繼續住在破舊的茅草房裡。江華縣一位姓盤的村民也說,前些年扶貧工作隊扶持的村集體經濟產業,比如果園等,一般都被富裕的農民承包,貧困戶根本沒辦法入圍。在這樣的情況下,產業扶貧政策對貧困傢庭的幫助並不大,隻能造成富的更富,窮的更窮。全面小康亟待精準扶貧“沒有貧困地區的小康,就沒有全面建成小康社會”。采訪中,基層幹部群眾認為,扶貧已進入啃“硬骨頭”的新階段,必須要有迎難而上的思想準備和實際行動,才能取得扶貧攻堅戰的全面勝利。瞄準深度貧困目前極端貧困人口多散佈在自然條件惡劣的區域。寧夏彭陽縣幹部告訴記者,當地最貧困的鄉鎮分佈在偏遠山溝裡,環境惡劣,嚴重缺水。鄉政府和村莊全建在山上,鄉幹部到最近的村莊都要走三四個小時。這種自然條件加大瞭扶貧的難度。寧夏固原市原州區區委書記吳萬俊說:“因為山大溝深,戶與戶相距較遠,通水通電等基礎設施投入特別大,幫扶成本很高。”雲南普洱市扶貧辦副主任高萬清也告訴記者:“偏遠山區的扶貧成本在逐步加大。一噸水泥在普洱市區隻要300元左右,但拉到瀾滄縣鄉下要700元。而且隨著物價上漲,扶貧成本還在不斷增加。”“對於這樣的深度貧困地區,應該提高‘整村推進’扶貧的資金標準。”高萬清說,目前一個村民小組15萬元的投入,相當於給基層出難題,需要辦的事情太多,因為缺錢,都隻能搞成半截子工程,不能真正解決問題。基層幹部認為,對於特別貧困的地區,在扶貧中應予以資金和項目上的傾斜,全面提升其基礎設施和發展條件;同時加快發展社會事業,防止民生短腿影響致富。“攢下點錢全花在娃兒上學和娶媳婦送彩禮上,要是有個生病的,一傢人都跟著受苦,哪還有錢發展生產?”甘肅張掖市甘州區安陽鄉郎傢城村村支書劉德華告訴記者,全村因學返貧的困難戶就有14戶。記者在一些貧困村采訪時也發現,有存款的人傢並不多,而當地鄉鎮卻連像樣的中學和醫院都沒有,群眾上學和看病成本很高。當地幹部群眾呼籲,在加強基礎設施建設之外,教育、醫療、養老等方面的建設也不容忽視。強化產業扶貧的帶動力湖南湘西土傢族苗族自治州扶貧辦主任宛慶豐認為,盡管當前產業扶貧中存在一定問題,但還須堅持。“扶貧切忌‘撒胡椒面’的方式,還是要通過扶持大戶,帶動小戶,這樣才能最大化發揮扶貧資金的效益。”宛慶豐說。基層幹部群眾認為,扶貧政策向農業龍頭企業、農業大戶適度傾斜可以,但同時要加強監管,細化企業和大戶的扶貧責任。專傢建議,獲得扶持的企業和大戶,必須積極吸納貧困戶就業,並對貧困戶進行資金、技術、市場、信息方面的幫扶和指導;政府應對其扶貧責任進行後續考察,履行扶貧責任好的,繼續加大力度進行扶持,責任履行不到位的,限期進行整改,或取消扶持資格。同時記者在采訪中也感到,要使產業扶貧見成效,貧困農民的素質也亟待提高。在雲南瀾滄縣一個剛完成整村推進項目的村民小組,幹凈整潔的新房讓村子煥然一新。但政府扶持的核桃等產業脫貧項目,除瞭在村民傢門口種植的成活較好以外,山地上的核桃和草果成活率都不高。“平時懶得上山去管,也不太會管,傢門口的核桃樹就近管理下就好瞭。”一個村民說。當地扶貧幹部告訴記者,作為雲南山區較易種植的經濟林木,核桃並不難栽培,隻是貧困群眾的自我發展能力差,意識也相對落後,需因地制宜加大科技、文化的培訓力度。寧夏固原市委副書記王文宇說:“現在農民培訓沒少花錢,農牧、扶貧、教育、就業……各個部門多頭培訓,但培訓效果並不理想,建議整合資金,大力開展訂單、定崗、定向等有針對性的培訓,使其具備企業所需的勞動技能。”發揮合作組織、民間組織的作用“從長遠來看,我國扶貧的理想模式是政府提供扶貧資金,而資金的傳遞和管理應該主要由農民自己的合作組織和專業性的民間機構來負責。這也是世界上很多國傢成功扶貧開發所采用的模式。”中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴說。現實中,農民合作社已經在扶貧中發揮作用。湖南辰溪縣蘇木溪鄉金銀花種植大戶舒大社告訴記者,在政府的支持下,他們組織瞭合作社,盡管不能納入所有的貧困戶,但還是盡力將一些貧困戶帶上瞭致富的道路。“一些貧困戶沒有資金,可以通過勞力入股合作。”舒大社說,合作社成員一起,推進山地流轉,統一土肥管理,擴大銷售渠道,到河南、安徽等地開拓市場,還與大型藥材加工企業建立瞭長期合作關系,以後的銷售都不用愁瞭。基層幹部認為,通過合作社把貧困農民組織起來,不僅提升瞭農民的發展能力,也使政府的產業扶貧項目效果更明顯。“比如政府把扶貧資金投向瞭一傢農業企業,要求企業跟合作社打交道,簽訂穩定的供銷合同,采用最低收購價、利潤返還等方式與農民建立收益分享機制,並通過合作社為農戶提供生產資料、技術服務等,這就容易帶動貧困戶就業增收。”一位扶貧幹部說。同時專傢認為,除瞭農民合作組織之外,民間專業扶貧機構也應更多地參與扶貧,這有助於克服行政主導下扶貧的政績沖動,提高扶貧資金使用的效率和精準度。“政府應鼓勵和培養專業化的民間扶貧機構,使它們成為由政府資助的扶貧項目的操作者。扶貧部門則根據民間組織的業績和信譽提供資金支持,並依據公開和透明的原則進行監管。”汪三貴說,加強政府與民間組織之間的合作是緩解貧困的有效途徑。

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